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特朗普将取消“属地原则”?任重而道远

  今天美国总统的一则访谈引起了轩然大波。特朗普说,“美国是全世界唯一的国家,一个人来这里生了孩子,孩子就是美国公民了,拥有各种公民福利。这是荒唐可笑的,这种事情必须终止。”
  这里有一个明显的错误。至少有30多个国家还在采取属地原则:出生在领土上的人自动成为该国公民。最典型的例子就是美国的近邻加拿大。
  特朗普接着说,他不需要通过修宪,甚至不需要通过议会,直接发布行政命令就可以达到目的。这么说话,如果不是为了给中期选举拉票,就是太小瞧美国的司法系统了。果然,不仅法律界人士几乎没有人同意他的说法,连共和党籍(就是特朗普自己的党派)的众议院议长保罗(Ryan Paul)也表示总统无权通过行政命令废除法律。

  美国的属地原则历史悠久,其法律渊源是宪法第14修正案:

Section 1. All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.

第一款 所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。

  我们知道,宪法是美国的立国之本,总统不能违反宪法,议会的法律和宪法冲突会被废除,法院负责解释宪法——但是也不能胡乱解释。如果宪法说的是“所有在合众国出生的人都是合众国公民”那就也没法院什么事了,可惜这句话留了一个口子,就是“受其管辖”,英文是subject to the jurisdiction thereof,意思是受美国管辖的人出生在美国才是美国公民,反之则不一定是。
  什么样的人不受美国管辖?黄金德案 (United States v. Wong Kim Ark)表明,虽然父母效忠于清朝皇帝(是外国公民),但只要居住在美国,依然算是受美国管辖。
  黄金德于1871年出生于旧金山,他的父母都是华人。一次出国旅行归来时,移民局根据1882年5月6日通过的《排华法案》拒绝他入境。黄金德为此将政府告上法庭,挑战政府拒绝承认其公民身份的做法。联邦最高法院在判决中支持了他的意见,认定根据第十四条修正案,每一位在美国出生的人都是美国公民,即使他父母是外国人亦不例外,并且这样的特权即使有联邦国会通过的法律也不能剥夺。
  最高法院认为,只有印第安人、外交人员和外国侵略者才不算是“被美国管辖”。该案从此成为了美国属地原则的参考案例。美国移民官的手册清晰地说明,根据黄金德案,出生在美国的小孩自动成为美国公民。

  那现在要挑战这个惯例,可以从哪里入手呢?还是从“受其管辖”这几个字。在黄金德时期,美国还没有移民法,没有“绿卡”,没有“永久居民”,也没有“非法移民”。对宪法的解释不是一成不变的,可以适当地根据时代背景的不同来给出与时俱进的解释。特朗普支持者认为,黄金德的父母是合法移民,而非法移民并不“受美国管辖”,所以非法移民的子女不能自动获得美国国籍。在特朗普发了声明之后的几个小时,副总统彭斯就表达了这个观点,他说“我们都尊重第14修正案,但美国最高法院从未裁定第14修正案‘受其管辖’的语句是否适用于非法居住在该国的人”。
  这个论点仍然是站不住脚的,首先如果这个小孩“不受美国管辖”,那岂不是无敌的存在?虽然他没有美国公民的身份,但不能被遣返,长大了也不能被起诉、不能被判刑,因为他“不受美国管辖”。其次最高法院曾经回答过这个问题,在Plyler v. Doe这个案件中,最高法院认为非法移民也能享受宪法第14修正案的保护,比如教育拨款。该案不仅多数意见认为非法移民也“受美国管辖”,连反对意见也这么认为。
  所以说,要想从司法上挑战“属地原则”,基本上要靠修宪。而美国宪法已经半个世纪没有大改过,第14修正案更是在林肯总统时期、南北战争末期为了解放黑奴制定的,简直可以说是用鲜血换来的修正案。要修改这一条,程序上难于登天不说,感情上黑人朋友就不会同意。取消属地原则,大概率是雷声大雨点小,最后不了了之。

  我们仿照一下之前“旅行禁令”发生的事情,设想一下如果特朗普真的这么做了:
  ——特朗普发布行政命令,停止给父母双方都不是美国公民却出生在美国的小孩发放美国护照
  ——案件一开始会引起执行混乱,比如绿卡持有人的小孩、难民的小孩、国际学生和外国工人的小孩、持旅游签来生孩子的妈妈们,如果不给这些人美国护照,应该发放何种证件也成为另一个问题
  ——美国各地立刻有大量案子起诉到法院,很快就有法官签发临时禁制令(TRO),宣布全国范围内暂停执行行政命令
  ——美国政府对TRO进行上诉,而案件实体的审理更是可能长达数年之久
  ——经过数次改版的行政命令终于被最高法院确认或者推翻,但此时的行政命令为了合宪,已经被改的面目全非

  我们最后来说说加拿大的“属地原则”。加拿大的问题远没有美国复杂,首先“属地原则”并没有写在宪法里,而仅仅是写在移民法里,只需要议会修改移民法就可以改变。加拿大的总理就是议会多数党,真的想通过什么法律,在议会也不会遇到太大阻力。这就是为什么永久居民入籍的条件在过去几年改来改去。要改属地原则,就像改永久居民入籍的条件那么容易。
  加拿大政府也更有动力来修改这一条:相比美国,加拿大更像是一个福利国家,教育和医疗费用更加低廉,对低收入人群的保障也更好。
  这就是为什么总有人致力于取消属地原则。8月25日在哈法(Halifax)举办的保守党大会上通过了“如果父母不是加拿大公民或者永久居民,他们的孩子出生无法自动获得公民身份”的提议。保守党领袖谢尔(Andrew Scheer)表示支持这项提议。如果明年大选保守台得以上台,这项提议可能会在议会通过变为法律。
  这份提议通过后,新民主党领袖辛格(Jagmeet Singh)发布Twitter谴责这一项提议,并表示“就连特朗普都不会这么做”。
  他的确是低估了特朗普。

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