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复盘2016年PEQ面试风波:解析移民局上诉案

  我们引用魁省上诉法院Procureure générale du Québec c. Du, 2019 QCCA 2076来复盘魁省面试风波究竟是怎么回事,以及最后是如何结束的。为了堵上“水认证班证书就可以通过PEQ”的漏洞,魁省在2016-2017年通过面试拒签了大部分PEQ的申请人,其中一些人选择了上诉,案子到法院后移民部主动以不判虚假陈述为条件换取了一部分人的撤诉,后来部分申请人又考出法语重新递交PEQ陆陆续续撤诉,只有40多个申请人坚持到最后。
  2018年5月魁省修改了法律让面试变得合法,又在2020年干脆取消了认证班,所以这个案子的判决内容对现在递交的申请已经没有意义。但我们希望通过分析本案来了解魁省的司法环境以及移民局对待申请人的态度。
  在2018年魁省高等法院认为签证官的决定不合理,判52名申请人中的51名胜诉Du c. Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion, 2018 QCCS 5424)后,移民局选择了上诉。魁省系统中并不是所有案件都必然有二审,需要上诉法院同意才行。移民局上诉的理由是,有一名选择单独司法复核的申请人Song在高等法院败诉了,法官作出了和Du案相反的判决(Song c. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 1147),该判决没有被批准上诉(2018 QCCA 725),也就是成为了终审判决。2019年4月,上诉法院批准了Du案的上诉,因为高等法院两个相反的判决产生了足以引起法院的注意的原则性问题(2019 QCCA 579)。
  申请人Du等的律师随后提出反诉,认为即使签证的官的决定合理,签证官也违反了程序公平。
  先说结果:上诉法院最后认定签证官的决定并不合理,3名法官一致判驳,维持原判,移民局败诉并承担诉讼费用。这样也就没有必要分析反诉中程序公平的问题,反诉也被驳回但不用承担费用。

  在上诉法院的判决书中,我们看到了此前没有披露的一些事实:
  1、2016年秋天,魁省移民部在电话询问一些申请人事项的时候,申请人很难用法语交流。
  2、同样是在2016年秋天,联邦移民部发现了同样的问题,持有CSQ的申请人在边境登陆却不会说法语。
  3、在2016年11月,移民部意识到了这个问题并开始进行小规模面试,起初只有20人左右参加了面试,80%的人法语不达标。
  4、移民局发信让申请人提供解释,有的人没有回复,有的人回复了(比如补课程成绩单、甚至补标准化考试成绩),但没有任何人的回复被接受。

  上诉法庭的意见大致和高等法院相同,我们截取其中一些有价值的部分:

[47] Les alinéas 38.1 c) et 38.2 d) du RSRÉ exigent que le candidat ait « réussi » (« successfully completed ») un cours de français de niveau intermédiaire, soit le niveau 7 ou 8 de l’Échelle québécoise.
[47] 移民规程的38.1 c)和38.2 d)段要求候选人“成功”« réussir »完成中级法语课程,即Échelle québécoise的7或8级。

[48] Le mot « réussir » signifie :
• Faire quelque chose avec succès; avoir un résultat heureux, se terminer par un succès; obtenir un succès dans une action, une entreprise (Larousse)
• Choses : (1) avoir telle issue, aboutir à un résultat (bon ou mauvais); (2) avoir une heureuse issue, un bon résultat (Le Robert)
[48] « réussir »一词的意思是:
• 成功地做某事;获得满意的结果;达到终点;在一项行动或一项业务中取得成功(Larousse)
• 事情:(1)做事情有结果,达成成就(好或坏); (2)有一个幸福的结局,一个好的结局(Le Robert)

[49] En l’espèce, il est évident que « réussir » veut dire avoir complété un cours avec succès. Ceci est confirmé par la version anglaise du RSRÉ qui prévoit que le cours doit être « successfully completed ». L’appelante soutient que « réussir » implique plus que cela; qu’un candidat doit respecter le RSRÉ de façon substantielle en étant capable de tenir une conversation en français au niveau indiqué, ce qui permet une vérification par la ministre dans l’exercice de sa discrétion et cela, nonobstant que le candidat ait reçu la note de réussite de l’école. Cette lecture n’est pas conforme au sens ordinaire ou courant du mot réussir, qui est l’interprétation à favoriser. Le juge ne commet pas d’erreur dans la lecture qu’il fait à cet égard.
[49] 在本案中,很明显« réussir »就是指成功完成课程。移民规程的英文版对此进行了确认,英文版用词是« successfully completed »。上诉人辩称,« réussir »表达的含义不止于此,候选人不仅要成功完成课程,还必须能够以指定的水平用法语进行对话,并且在部长行使其酌处权时得到核实,才算是移民规程中的« réussir » 。这种理解与« réussir »一词的普通和当前含义不符,而解释法条一般要遵从语言的普通和当前含义。所以一审法官在对法条的解读中并无不当。

[50] En l’espèce, tous les candidats ont réussi un cours de français dans un établissement d’enseignement désigné qui satisfait au RSRÉ.
[50] 在本案中,所有候选人都在移民规程指定教育机构成功完成了法语课程。

[51] Certes, la ministre a le pouvoir (tel que prévu par l’article 3.2.1 de la LIQ) de vérifier la véracité des déclarations faites relativement à une demande et peut par la suite rejeter une demande qui contient une information fausse ou trompeuse.
[51] 诚然,根据移民法第3.2.1节的规定,部长有权核实申请中有关陈述的准确性,并可以拒绝包含虚假陈述的申请。

[52] La ministre soutient qu’en faisant passer l’examen oral de français, elle vérifie la réponse à la question de la section 8 du formulaire citée ci-avant : « Est-ce que votre niveau de connaissance en français oral correspond au niveau intermédiaire avancé? »
[52] 部长坚持认为,通过法语面试,她正在核实申请表第8节中的问题答案:“您的法语听说能力是否相当于中高级水平?”

[53] Or, on comprend du témoignage de la représentante de la ministre que l’autoévaluation n’est pas permissible et que l’on ne s’attend pas à ce que les candidats procèdent à une telle autoévaluation de leur niveau de connaissance du français. La question au début de la section 8 est intimement liée à la prochaine question dans la même section qui exige que le candidat choisisse un des documents énumérés attestant cette connaissance; tels documents sont ceux liés au texte des alinéas 38.1 c) et 38.2 d) du RSRÉ. Ne pas choisir un des documents prévus n’est pas une option. Tout autre document ou preuve que celui ou celle énoncé(e) n’est pas permis(e); l’énumération est exhaustive. Cette lecture du RSRÉ et du formulaire de demande est celle de la représentante de la ministre, qui témoigne à cet effet de façon claire et non équivoque. Cette interprétation est confirmée dans le Guide des procédures d’immigration publié par le MIDI qui prévoit que le candidat « démontre sa connaissance du français oral par la présentation d’un diplôme admissible, de relevés de notes, de résultats d’un test ou d’un diplôme reconnu par le Ministère pour l’évaluation des compétences du français ou d’un document attestant qu’il [ou elle] satisfait aux exigences linguistiques d’un ordre professionnel au Québec ». Il n’est fait aucune mention d’un examen oral. La ministre peut donc vérifier le respect des conditions prévues au RSRÉ : en l’espèce, la réussite d’un cours de français correspondant à un niveau intermédiaire 7 ou 8 sur l’Échelle québécoise.
[53] 但是,从部长代表的证词中我们了解到,申请人并不允许对他们的法语水平进行自我评估,移民部也不希望候选人对法语知识进行这种自我评估。申请表第8节开头的问题与同一节中的下一个问题密切相关,后者要求候选人选择列出的证明法语知识的文件之一,这些文件正是移民规程第38.1 c)和38.2 d)段中列出的法语证明文件。不选择提供的文档之一就不能递交移民申请。表格中的列举是穷尽的:除了提供这些文件或证明,没有其他方式来证明申请人的法语水平。部长代表清晰明确地对移民规程和申请表作出了上述解读。移民部发布的《移民程序指南》证实了这种解释,该指南规定候选人“通过出示合格的文凭、成绩单、语言成绩、证书等来证明其对法语的了解”,没有提及面试。可以看出,移民部通过移民规程规定的几种方法之一来核实申请人的法语水平,在本案中,是指成功完成了相当于魁北克等级7或8的课程证书。

[54] Par conséquent, en imposant un examen de français oral, la ministre n’a pas vérifié que les critères prévus au RSRÉ étaient satisfaits, mais a plutôt ajouté un nouveau critère au règlement, comme le juge le détermine.
[54] 因此,一审法官认为部长让申请人面试,并不是通过移民规程列举的几种方式来核实申请人的法语水平,而是增加了新的要求。

[55] Les fonctionnaires et la ministre ne peuvent pas ajouter aux critères validement adoptés par un règlement du gouvernement et qui régissent un processus administratif. Insister pour dire que l’immigration est un privilège et non pas un droit ne solutionne pas le problème, particulièrement lorsque le jugement cité confirme le droit d’un candidat à ce que son dossier soit étudié suivant les règles de l’équité procédurale.
[55] 移民官和移民部不能在政府公布的规程中增加新的条款。强调移民是特权而不是权利并不能把增加条款的行为正当化,更何况有大量案例表明移民部必须依照程序公平、依据法律来处理申请。

[56] Ceux chargés de l’application d’une loi et de ses règlements ne peuvent se substituer au législateur pour modifier de fait la loi, ou se substituer au gouvernement, pour amender de fait ses règlements.
[56] 移民官不能取代议会去修改法律,也不能取代政府去修改规程。

[57] Je souligne l’importance de ce principe dans une société régie par des lois et non par le caprice. Le ou la fonctionnaire peut certainement exercer une discrétion que lui accorde un texte législatif ou réglementaire, mais il ou elle ne peut pas se soustraire ou ajouter au texte de loi. En l’espèce, il ne s’agit même pas d’un exercice ponctuel et inopportun de la discrétion par un fonctionnaire, mais plutôt d’une décision généralisée de soumettre à un examen oral tous les candidats appuyant leur demande d’une attestation de réussite d’un cours de français. Cette pratique systématique fait ressortir le fait qu’en réalité, les fonctionnaires ont ajouté un critère au règlement.
[57] 我要强调这个原则在法治社会而不是反复无常的社会中的重要性。公务员可以行使法律或法规赋予他们的酌处权,但他们不能删除或增加法律条文。在本案中,这甚至不是移民官偶尔的、不适当的酌处权,而是一个普遍的决定,即对所有提交法语课程证书的申请人进行面试。我们可以从这种系统性的做法中看到移民官已经事实上在移民规程中增加了面试的要求。

[58] Que la ministre ne devrait pas ajouter au texte spécifique de la loi est vrai même dans une situation où, comme en l’espèce, le critère ajouté est susceptible de peut-être mieux atteindre le but de la loi, à savoir l’admission comme immigrants à titre permanent de ceux et celles capables de parler le français. Le texte de la loi ne devrait pas être trompé au nom de l’intention véritable du législateur. Il ne s’agit pas, en l’espèce, d’un exercice d’interprétation de la loi; l’énumération des critères au RSRÉ n’est pas équivoque.
[58] 移民部不能在法律中增加条款,即使,比如说在本案中,增加面试要求似乎能更好地达到法条的目的,具体来说,接受能说法语的移民。但法律的文本不应当以立法目的之名而被随意更改。本案并不是一个法条有多种解释的问题,移民规程中列出的清单没有任何歧义。

[59] La possibilité de l’imposition d’un examen oral de français nécessite la modification légale du RSRÉ. Les communiqués échangés à l’interne au MIDI à l’époque indiquent d’ailleurs que cette modification a été recommandée et n’a été finalement adoptée qu’après que les décisions administratives en litige eurent été rendues et les procédures judiciaires intentées. Ce n’est que depuis le 2 août 2018 que la partie pertinente (art. 33) du nouveau règlement, soit le Règlement sur l’immigration au Québec (c. I-0.2.1, r. 3) prévoit ce qui suit :
[59] 如果要对申请人进行面试,可以对移民规程进行修改。当时MIDI内部的新闻稿表明有相关修改规程建议被提出,但实际修改却是在拒签和起诉之后。一直到2018年8月2日,移民规程的33条才作出如下修改:
(法条略)

[60] Il est concédé qu’il n’y a pas de preuve que les documents présentés en l’espèce par les intimés pour attester de leur connaissance du français de niveau 7 ou 8 sont des faux ou des contrefaçons. En conséquence, si le candidat a réussi le cours de français approuvé par le ministère de l’Éducation dans un établissement désigné, il n’appartient pas aux fonctionnaires du MIDI d’ajouter au RSRÉ et procéder à une réévaluation de ses connaissances, même s’il se peut que le syllabus ou les standards de l’institution devraient être réévalués par le département responsable. Les représentants de la ministre ne peuvent pas, en effet, adopter la position qu’un candidat ne mérite pas sa note et n’a donc pas réussi le cours.
[60] 上诉人承认并没有证据表明申请人提供的认证班证书是伪造品。因此,如果考生在指定机构成功完成了教育部批准的法语课程并获得证书,移民官没有权利重新评估这些证书,即使学校的教学大纲或标准可能需要由负责教育的部门重新评估。移民官没有权利认为申请人不配获得他们的考分从而宣布他们挂科。

  不得不说上诉法院法官的水平还是要高一些,说理很有逻辑而且都在点上,相比之下Song就没有这么幸运了,同样的案子在高等法院就稀里糊涂驳回了还没有批准上诉。本案的判决提到了Song案,法官们认为虽然Song案已经生效,但那是因为一审法官当时没有机会询问移民部的代表并误以为申请人可以自己评估自己的法语水平,从而认定申请人在申请表第8节上“您的法语口语水平是否相当于中高级水平?”问题中作出了不实陈述。魁北克是大陆法系,并不用严格遵循同案同判。

判决书中提到的PEQ申请表第8节

  即使上诉法院也已经败诉,移民局依然强硬,坚称要上诉到加拿大最高法院,同时申请让法院暂缓执行判决(Procureure générale du Québec c. Du, 2020 QCCA 21),看来移民局的态度是就算赢不了,耗也要耗死这些申请人。好在上诉法院并没有吃这一套,要在上诉过程中申请暂缓执行,必须要证明如果不暂缓,申请人要遭受更多不便。移民部有什么不便呢?仅仅是给几十个不会法语的人发CSQ罢了,而被申请人呢?

[14] Je suis d’avis que maintenir le statu quo jusqu’à ce que la Cour suprême ait pu se prononcer sur les questions juridiques proposées, engendrera un préjudice pour les intimés beaucoup plus important que celui qui sera causé à la requérante, et ce, même en tenant compte de l’intérêt public.
[14] 我认为,如果维持现状直到最高法院有机会对争议的法律问题作出裁定,对被申请人的损害将比对申请人造成的损害更大,即使考虑到公共利益也是如此。

[15] Il a été démontré que plusieurs des intimés détiennent un permis de travail qui est sur le point d’expirer, ou ont terminé leurs études et sont depuis maintenant longtemps dans l’attente de la délivrance du CSQ afin de compléter leurs demandes de résidence permanente canadienne. Cela étant, ils sont en risque de se faire expulser du pays dû au fait que leurs dossiers sont suspendus durant les procédures judiciaires.
[15] 事实表明,部分被申请人的工签即将到期,或者他们早早完成了学业并在等待成为永久居民的申请中耗费了数年之久。甚至,因为移民申请在法律程序中被中止,他们有被驱逐出境的危险。

[16] Il est vrai que certains des intimés peuvent toujours tenter de s’inscrire à un nouveau programme académique, ce qui pourrait leur permettre d’obtenir une autorisation de demeurer au Canada. Toutefois, ce fardeau qui leur serait imposé serait très lourd à supporter, leurs études étant complétées, sans compter qu’ils ne seraient alors pas autorisés à travailler. La même remarque s’applique à ceux des intimés qui, comme le propose la requérante, présenteraient, en attendant la conclusion des procédures judiciaires, une demande afin d’obtenir le statut de visiteur, ou encore afin d’obtenir ce statut de visiteur pendant que l’employeur, en supposant qu’ils en trouvent un, fassent les démarches dans le cadre du Programme des travailleurs étrangers temporaires.
[16] 的确,有些被申请人可以开始一个新的学习以留在加拿大。但他们的学习已经完成,开始一个新的学业是在给他们施加不能承受之重,更何况他们将不被允许工作。移民部还说部分被申请人可以用statut de visiteur等待最高院的结果,并可以申请“临时外国工人计划”(如果他们能找到愿意办手续的雇主),我的上述分析也同样适用于他们。

POUR CES MOTIFS, LE SOUSSIGNÉ :
综上所述,本院:

[17] REJETTE la requête en suspension de l’exécution de l’arrêt;
[17] 驳回暂缓执行判决的申请;

[18] Avec les frais de justice.
[18] 诉讼费用由申请人承担。

  时至今日,并没有任何该案已经上诉到最高法院的消息,也没有在最高法院的网站上查到案号。最高法院每年只开庭少数意义重大的案子,绝大部分案子并不批准开庭(直接驳回)。

  我们在多篇法律分析的文章中说过,司法途径中没有赢家。移民部最终败诉并付出了高昂的司法成本,最后他们也不得不捏着鼻子给这40多个法语情况未知的申请人发CSQ(有7人在上诉法院审理过程中撤诉)——这些申请人成为了PEQ最后一批法律上绝对不用面试的幸运儿,还是在移民局明知道他们法语水平不济的情况下。从这一点上来说他们比前文的Song和其他一些放弃上诉、至今还在挣扎法语和面试的申请人要幸运。
  但胜诉的申请人们也没有好到哪里去,光是一个CSQ就折腾了三年多——联邦看目前这进度似乎还要再加三年,这些年为了等待判决有着怎样的煎熬,最终胜利时心情又是如何?时过境迁,冷暖自知。
  当时新生代的一名客户在拒签后火速前往了卡尔加里,收到CSQ时已经登陆半年并在多伦多开始了新的生活。

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